In questo articolo vogliamo fornire una sintesi delle strategie, delle prassi operative adottate e dei risultati ottenuti dalle amministrazioni regionali e delle province autonome nella promozione del sostegno della formazione continua attraverso l’impiego delle risorse finanziarie dei programmi operativi regionali FSE 2014 – 2020.
Ai fini della limitazione del campo di indagine va tenuto conto che molte delle azioni finanziate dai POR coinvolgono a vario titolo i lavoratori occupati.
Non vi rientrano invece tutte le azioni rivolte al rafforzamento delle competenze di lavoratori occupati non condivise in nessuna forma con le imprese.
Tali interventi sono di norma focalizzati sul fabbisogno del destinatario in quanto cittadino lavoratore che si attiva autonomamente per la partecipazione ad essi e rientrano più correttamente tra interventi per l’occupabilità.
Alcune amministrazioni regionali hanno finanziato oltre ai voucher aziendali anche dei sostegni individuali per lavoratori autonomi e liberi professionisti.
L’iniziativa e la titolarità nella richiesta del sostegno spettano infatti al professionista o al lavoratore autonomo in quanto titolare di impresa e devono essere strettamente finalizzati allo sviluppo dell’attività.
L’analisi è stata condotta sui:
- documenti di programmazione,
- provvedimenti amministrativi di attuazione
- rapporti periodici regionali destinati alle istituzioni nazionali ed europee.
Ciò ha acconsentito di cogliere le scelte e le priorità che di volta in volta le diverse amministrazioni hanno definito.
La formazione continua finanziata dai POR FSE non esaurisce il contributo che i fondi strutturali offrono in materia. Vanno considerate infatti tutte le attività di formazione realizzate in agricoltura, finanziate dal FEASR attraverso i programmi regionali di sviluppo rurale.
Nell’ambito dell’articolazione programmatica dei programmi operativi regionali, la formazione continua era collocabile sia:
- sull’ obiettivo tematico 8 (promuovere una occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori) sull’asse1 (occupazione)
- sull’obiettivo tematico 10 (investire nell’istruzione, formazione e formazione professionale per le competenze e l’apprendimento permanente) quindi sull’asse 3 (istruzione e formazione).
In particolare, l’asse 1 doveva avere la funzione di contenere tutti gli interventi mirati a sostenere una permanenza qualificata nel mercato del lavoro attraverso iniziative di riconversione professionale, mentre l’asse 3 doveva raccogliere ogni altro tipo di intervento preventivo di manutenzione delle competenze, sia generale, sia specifico.
Risorse finanziarie
Più complessa risulta l’individuazione delle risorse finanziarie.
Nei programmi operativi regionali sono sempre evidenziati gli stanziamenti finanziari relativi agli assi e alle priorità di investimento ma queste articolazioni non prevedono mai al loro interno azioni omogenee dal punto di vista tipologico.
Tutte le priorità di investimento prevedono attività di formazione continua insieme ad altre di altro tipo rivolti a target diversi oppure basate su:
- metodologie di intervento non formative
- dirette al rafforzamento della strumentazione del sistema.
L’attribuzione di una data quantità di risorse ad una specifica attività è accertabile solo nella concretezza delle fasi di attuazione delle misure in coincidenza con l’emanazione dell’avviso pubblico.
Può essere utile tener presente che le risorse complessive ammontano a circa 1,2 miliardi di EURO.
Risorse dei POR FSE messe a bando per il finanziamento della formazione continua (aggiornamento al 30 settembre 2018)
L’importo totale supera i 300 milioni di euro. Il volume delle risorse è significativo ma corrisponde a circa la metà delle disponibilità annuali medie dei Fondi Paritetici Interprofessionali.
Mentre gli organismi dovrebbero preoccuparsi di soddisfare la domanda di competenze espressa delle imprese, le amministrazioni titolari dei programmi pubblici dovrebbero utilizzare la formazione continua come uno degli strumenti di una politica industriale costruita per orientare processi di sviluppo. Ciò dipende anche dai metodi e le scelte con cui si organizza e si qualifica la domanda dei sistemi produttivi locali.
Distribuzione percentuale delle risorse messe a bando per la formazione continua (al 30 settembre 2018)
Impiegano più risorse in territori dove maggiormente si concentra l’attività industriale e manifatturiera del paese. Per una migliore interpretazione è necessario tener conto di altri importanti elementi:
- la risposta delle amministrazioni alla domanda di contributi pubblici alla formazione;
- il grado di adesione delle aziende del territorio ai fondi interprofessionali;
- il volume della domanda di sostegni finanziari che viene soddisfatto dai fondi.
La distribuzione delle quote regionali delle adesioni delle imprese ai fondi non è molto aderente alle altre due grandezze considerate. Mentre la distribuzione dei Piani Formativi finanziati dai Fondi segue quasi esattamente le distribuzioni delle risorse FSE messe a bando dalle amministrazioni.
Sebbene tutti i POR FS facciano riferimento all’esigenza di armonizzare le attività con quanto messo in campo dai Fondi, l’idea secondo la quale le regioni programmino i contributi FSE alla formazione continua in modo complementare si rivela completamente inconsistente.
Distribuzioni percentuali regionali delle adesioni ai Fondi, dei Piani e delle risorse POR FSE 2014 – 2020
In realtà nei contesti in cui fondi finanziano più piani formativi le amministrazioni regionali non hanno più risorse FSE. La domanda di contributi è organizzata attraverso l’individuazione di soggetti abilitati alla presentazione delle proposte.
Soggetti abilitati alla presentazione delle proposte nei provvedimenti per la FC finanziati dai POR FSE 2014 – 2020
La domanda di contributi viene qualificata indirizzando le proposte provenienti dal sistema produttivo su:
- determinati settori,
- su specifiche tematiche formative
- su particolari competenze anche comuni a più settori.
Nell’attuale programmazione FSE tutte le amministrazioni hanno definito gli ambiti entro i quali canalizzare la domanda individuando particolari aree di specializzazione o traiettorie tecnologiche.
Ci sono casi in cui sulle priorità tematiche è stata posta un’attenzione particolare e sembra opportuno evidenziare le particolarità:
- Piemonte, dove i Piani Formativi sono stati indirizzati su progetti innovati in materia di biotecnologie e green;
- Lombardia che ha dato priorità a Progetti Strategici Regionali,
- Friuli-Venezia Giulia dove le iniziative formative devono essere coerenti con le traiettorie tecnologiche;
- Veneto che ha posto un’attenzione massima agli aspetti dell’evoluzione e dell’organizzazione produttiva.
Il FSE prevede il coinvolgimento nelle iniziative di formazione continua di tutta l’area dell’imprenditoria e del lavoro autonomo che invece non sono contemplate nell’attività dei Fondi interprofessionali.
Questi ultimi si concentrano esclusivamente sui dipendenti. Possiamo affermare che:
- per lavoratori dipendenti si intendono quelli: con contratto di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato, sia a tempo pieno, sia parziale;
- Rientrano tra gli imprenditori: i titolari e soci di imprese; i collaboratori dell’imprenditori; i liberi professionisti che esercitano l’attività in forma autonoma o associata;
- Sono sempre esclusi i lavoratori con contratto di somministrazione e gli amministratori e i consiglieri dei CdA nei casi in cui non siano riconducibili a lavoratori dipendenti o a imprenditori.
Quando sono state indicate priorità sui destinatari hanno riguardato nella maggior parte dei casi i lavoratori over 45 o over 55, quelli con basso titolo di studio oppure donne. Tali priorità sono adottate in particolare laddove il cofinanziamento regionale avviene utilizzando le risorse ex lege 236/93 che privilegiano da sempre questi particolari segmenti di utenza.
Le attività di formazione continua di sviluppano tipicamente in orario di lavoro. Ciò comporta la possibilità per le imprese di cofinanziare gli interventi attraverso il salario del lavoratore coinvolto, ma anche delle ripercussioni sulle modalità di erogazione che le amministrazioni dei programmi devono attuare.
Una particolare attenzione va posta sui luoghi e sui tempi di erogazione. Le attività formative svolte durante il ciclo di produzione e sono sempre attentamente regolate e controllate.
Stessa cautela per tutte quelle metodologie formative dove il confine tra produzione e formazione può essere:
- labile e incerto (project work)
- altre dove il controllo della effettiva fruizione non è diretto e immediato (e – learning).
Una larga parte della formazione continua riguarda l’aggiornamento professionale.
Tuttavia, le due tipologie di attività che maggiormente caratterizzano l’attuale tornata di programmazione hanno indotto le amministrazioni a prevedere e promuovere il finanziamento di iniziative di maggiore impegno.
Durata e standard di costo delle iniziative di FC finanziate dai POR SE 2014 – 2020
In coerenza con quanto disposto dalla Commissione Europea molte amministrazioni regionali hanno proceduto alla determinazione di Unità di Costo Standard da utilizzare sia come criterio di progettazione, sia come base per la liquidazione delle sovvenzioni con l’obiettivo di evitare il gravame amministrativo e contabile connesso alle procedure di finanziamento a costi reali
La giusta misurazione dello scarto è per l’appunto al centro della problematica della semplificazione procedurale e della determinazione degli standard di costo.
Spesso, sulla base di un’analisi dei costi storici, sono state distinte le spese strutturali (fisse) necessarie per la realizzazione di un progetto formativo delle spese (variabili) collegate alla frequenza degli allievi, potendo così ottenere due distinte Unità di Costo Standard.
Il beneficiario può calcolare autonomamente l’importo effettivo della sovvenzione alla quale ha diritto.
In alcuni casi invece viene determinata e applicata solo l’UCS per ora corso oppure solo l’USC per ora allievo.
Naturalmente tutte le amministrazioni hanno anche definito valori diversi a seconda del segmento formativo considerato.
In altri casi ancora sono state considerate in modo adeguato anche le economie di scala che determinano la decrescita dell’incidenza dei costi fissi con l’aumento della durata delle iniziative, così che, in luogo di un valore medio, è stato possibile considerare UCS diverse e più precise per ogni classe di durata.
Solo in alcuni casi gli atti successivi di finanziamento definiscono reali sinergie attraverso la definizione di precisi vincoli e passaggi.
Come previsto dai regolamenti comunitari la partecipazione del FESR alle iniziative FSE è ammessa su diretta richiesta delle imprese interessate per il finanziamento di spese strettamente connesse alla realizzazione del progetto formativo. La richiesta di contributo del FESR può essere avanzata nell’ambito di tutte le iniziative di FC:
- nel caso di progetti connessi ai processi di avvio di nuovi rami d’azienda o all’apertura di nuove unità locali;
- per tutti le altre tipologie di progetto, per acquisto, rinnovo o adeguamento di impianti spese per peripezie tecniche e per la partecipazione a mostre o fiere.
L’ANDAMENTO DEL CONTRIBUTO FINANZIARIO DELLO 0,30% E LE SUE DESTINAZIONI
Il contributo dello 0,30%, calcolato sull’ammontare dei salari lordi dei lavoratori,
rappresenta il principale bacino finanziario pubblico dedicato al sostegno della formazione continua.
Va considerato che lo stesso contributo dello 0,30 è stato più volte soggetto a storni e prelievi in genere non destinati alla formazione.
Originariamente si prevedeva che le somme stornate fossero rese disponibili per incentivare i “contratti di lavoro a tempo parziale agevolato”. In realtà questa stessa finalità è stata rivista con la successiva Legge di stabilità per il 2017 che destina la gran parte delle risorse previste per questa misura al bilancio dello Stato.
Nel complesso, il valore dello 0,30 si attesta ormai stabilmente al di sopra dei 900 milioni di euro. La quota annuale disponibile per i Fondi Interprofessionali è anch’essa ormai stabilmente superiore ai 600 milioni annui.
Dal 2004 ad oggi, l’Inps ha trasferito ai Fondi Paritetici circa 7,4 miliardi di euro.
CARATTERISTICHE SETTORIALI E TERRITORIALI DELLE ADESIONI DELLE IMPRESE
L’andamento delle adesioni ai 19 Fondi Paritetici Interprofessionali attualmente attivi evidenzia una crescita sia in termini complessivi che in riferimento ad ogni singolo Fondo, rivolto ai dipendenti che ai dirigenti.
Continua a crescere anche il numero delle Unità che “cessano” la propria adesione al Fondo di riferimento.
L’aggregato considerato ammonta a 930.259 unità aderenti al netto delle cessazioni totali. Tale aggregato corrisponde a un totale di 896.773 imprese aderenti.
In larga maggioranza le imprese aderenti ai Fondi hanno una sola unità produttiva: il rapporto tra matricole e codici fiscali è infatti quasi sempre di poco superiore all’unità di rapporti più elevati si registrano per Fond. E.R., per il Fondo Formazione Servizi Pubblici Industriali, per il Fondo Banche Assicurazioni. I rapporti più bassi si registrano nel Fondo Artigianato Formazione.
Considerando le sole aziende del settore agricolo si registra, per il 2017, un trend leggermente crescente sia del totale delle aziende con adesione attiva, sia di quelle aderenti che hanno inviato all’INPS la Dichiarazione di manodopera agricola nel 2017. Si conferma sostanzialmente invariato, rispetto al 2016, il numero delle aziende non aderenti
Fondi interprofessionali autorizzati e organizzazioni promotrici
Per quanto riguarda gli Avvisi è bene sottolineare che in origine essi sono stati la modalità più diffusa di finanziamento della formazione ed essi permettono di destinare alle singole imprese più risorse di quelle unitariamente versate.
Ne sono stati emanati 53 per un volume finanziario totale pari a oltre 357 milioni di euro; con un aumento di 52 milioni rispetto all’importo stanziato.
Circa un terzo del totale è imputabile agli Avvisi di Fondimpresa, che per quattro successive tornate ha stanziato 107 milioni di euro.
Una prima considerazione di ordine generale è la continuità della tendenza per la quale molti di essi si confrontano con una domanda che eccede l’offerta, dunque con Avvisi che esauriscono le risorse prima della scadenza e che sono oggetto di successivi rifinanziamenti.
Questo ha spinto alcuni Fondi Interprofessionali a favorire le imprese neoaderenti con Avvisi ad hoc, o a limitare la partecipazione di quelle già beneficiarie di contributi in su Avvisi precedenti.
Si segnalano anche scelte di discontinuità e soluzioni di governance e operative specifiche per singolo Fondo che denotano un differente stile di gestione dell’offerta di formazione continua per una definita platea di riferimento.
In tal senso può essere letto il ricorso allo strumento dei Piani Quadro, utilizzato per esempio da FonARCom, Formazienda e dal Fondo per la formazione PMI; ciò è ritenuto in grado di offrire risposte flessibili e adattabili alle esigenze e ai fabbisogni formativi.